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良法善治 林业改革的“先棋手”
  发布单位: 中国林业网 发布时间: 2017.12.30
    良法是善治之前提,善治是法治之目标。国家林业局政策法规司多年来始终围绕林业发展建设大局,以提高立法质量、强化执法监督、深化“放管服”改革为主线,推进林业法治建设,释放林业发展正能量。
  做加法
  让法律触角多向延伸
   全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,林业开展深化依法治国的实践,不仅在顶层设计上印发了《全面推进林业法治建设的实施意见》,开创了林业法治建设的崭新局面,还在立法方面配合各方大做“加法”。近年来,一个个涉及林业建设发展的大法修订、一部部新法的出台,备受瞩目。
   2015年11月4日,《中华人民共和国种子法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订通过,自2016年1月1日起施行。此次《种子法》修改旨在推动我国种业健康发展、保障国家粮食安全、规范各方行为,解决种质资源管理、植物新品种保护、种子生产经营监督管理等多方面的问题。有关专家解读认为,新修订的《种子法》在简政放权激发市场活力、设专章保护植物新品种、多项举措保护农民利益、保留交易习惯加强监管等方面颇具亮点。
   2016年7月2日,《中华人民共和国野生动物保护法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修订通过,自2017年1月1日起施行。修订后的野生动物保护法亮点颇多,抓住了野生动物及其栖息地保护这个核心,明确了“保护优先、规范利用、严格监管”的总原则。明确了地方人民政府和相关部门的野生动物保护职责,细化了野生动物猎捕、人工繁育、经营利用、放归野外等活动的管理规定,完善了野生动物资源调查、国家重点保护野生动物名录调整、野生动物造成损害的补偿等规定;确立了国家重点保护野生动物及其制品专用标识和建立多部门执法协作机制等措施,加大了对违法犯罪的惩处力度,内容更加完备,措施更加系统,手段更加有效。
   除上述两项林业重要法律修订外,涉及林改内容的农村土地承包法、农民专业合作社法也正在全国人大常委会审议中,国家林业局法规司都给予了全面配合和跟进。
   5年来,国家林业局在日益完善我国林业法律体系、保障林业建设发展方面有着不错的成绩单,共颁布了《湿地保护管理规定》《建设项目使用林地审核审批管理办法》《林木种子生产经营许可证管理办法》《野生动物及其制品价值评估方法》等16件部门规章,使现行有效部门规章达63件,涉及林业发展建设的各个方面。
   同时,国家林业局还注重规范性文件管理,建立了规范性文件合法性审查机制,对文件制定的主体资格、法定权限、内容、制定及公布程序是否合法进行审查,明确规范性文件未经林业主管部门法制机构审查不得发布。设立了规范性文件有效期制度,文件到期自动失效,有效解决了规范性文件“僵化”问题。建立了规范性文件定期清理和专项清理制度,及时清理不符合法律法规的规定和经济社会发展要求的文件,清理结果面向社会公开。建立了规范性文件查询机制,将所有现行有效的规范性文件向社会公开查询,实现了规范性文件管理信息化、动态化。目前,国家林业局现行有效规范性文件有203件。
   各地也敢于突破固有的管理方式和思维,积极创新。各省(区、市)创新性地制定了多项地方性法规规章,服务生态文明建设和当地林业改革发展需要,如黑龙江、甘肃、陕西、广东等26个地方制定了湿地保护条例,四川省制定了天然林保护条例,山西省制定了永久性生态公益林保护条例,江西、湖南两省制定了林产品质量安全条例。内蒙古自治区、福建省等地还建立了规范性文件“三统一”制度,统一登记、编号、发布,确保规范性文件质量。
   近年来,一些林业法制创新服务社会、服务企业、服务群众,激发了活力,优化了法治环境。在上海自贸区建设过程中,林业法制工作机构勇于创新,敢于担当,率全国之先,简化审批工作程序、扩大审批下放权限范围、实行全面规范高效管理,并将改革经验推广到上海市及其他地区。这些地方立法实践已成为推动林业立法的先行者和重要渊源。
 
 强监管
  打造法治政府形象
   我国依法治国的推进主要着力于两个方面:依法执政与依法行政。而依法行政的目标是打造法治政府形象。
   如何有效地行使林业行政执法权力?国家林业局政策法规司从以下4个方面入手。
   抓住制度建设“牛鼻子”。制定了林业处罚程序规定、林业行政执法监督管理办法、林业行政处罚听证规则等管理制度,推进行政裁量权标准化建设,有效地规范了执法行为。
   提高执法人员执法水平。健全执法队伍,严格执法人员主体资格管理,现有行政执法人员21万人,经培训后能力大幅提升,平均每年查处各类林政案件23万余起,有效保护了林业资源安全。
   整合林业行政执法资源。地方林业部门,探索建立权责一致、精简统一的执法机构,初步解决“多头执法”问题。福建在省、市、县三级单独组建了综合执法大队,河北等地以森林公安为主组建了综合执法大队,集中对外行使林业行政处罚权。
   提高林业行政复议和行政应诉案件处置能力。近年来,行政复议和行政诉讼案件呈爆发式增长态势。近5年来仅国家林业局就办理行政复议案件151起、行政应诉案件84起。各级林业主管部门主动应对,内部完善应诉工作机制,外部积极应诉,确保行政争议得到有效化解。北京市在市级政府部门中第一家成立了园林绿化行政复议委员会,单独设立复议接待场所,并配备专人负责接待并始终保持人员队伍稳定。湖北、贵州等省还和检察院联合下发文件,全面建立了行政执法与刑事司法衔接协调的工作机制。
 
 做减法
  深化“放管服”改革
   做好简政放权的“减法”,才能有效释放市场活力和社会创造力。这是建设法治政府的又一着力点。
   5年来,国家林业局在林业行政审批制度改革上进行“瘦身”,取消下放调整了68项行政许可,将3项行政许可事项清理规范为1项,现仅保留实施行政许可事项26项,削减比例达73%。取消中央指定地方实施行政许可事项25项,全面取消行政审批中介服务事项和工商登记前置审批事项,成立了局行政许可受理中心,研发统一的行政许可网上审批平台、制定了行政许可服务指南、受理中心工作制度等系列制度,切实优化办理程序、压缩办理时限、精简申请材料,规范专家评审,以标准化促规范化,为申请人提供一站式服务。
   推进“双随机、一公开”检查,加强事中事后监管。国家林业局制定了《推进随机抽查监管工作方案》,发布随机抽查事项清单,出台《林木种子经营许可证被许可人监督检查随机抽查工作细则》,开展了林木种子经营许可证被许可人监督检查工作,起草了《国家林业局行政许可被许可人随机抽查检查办法》,为行政许可随机抽查检查全覆盖做好制度保障。
   各级林业主管部门简政放权注重全过程管理。浙江、广东等建立了省、市、县三级行政审批大厅,集中行政审批权。安徽率先出台了以“两集中两到位”为核心的行政审批改革,明确审批职能统一交由行政审批办公室,在省政务中心集中办公。湖南省开展了行政许可网上审批,群众不用进林业主管部门的门就能完成申报审批。2015年,湖南省林业系统网上办证300多万份,平均用时仅7.4个工作日。通过简政放权、放管结合、优化服务,不仅解决了“门难进、脸难看、事难办”,还推动了林业主管部门管理思维和方式的转变,促进了行政行为的规范化建设。
   服务国计民生,让群众知法懂法用法,有针对性地“送政上门”。在林业普法宣传上,制定了全国林业系统“六五”普法规划、“七五”普法规划以及年度普法计划,明确了林业普法工作重点。通过每年举办林业普法及执法人员培训班,切实提高了林业干部职工的法律素养。同时各级林业主管部门结合“植树节”“爱鸟周”等活动,开展了“法律六进”(进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位)和“一学三讲”(学法律、讲权利、讲义务、讲责任)等主题教育活动,有效地增强了公众对林业法律制度知晓度。云南省通过创建“云南林业法制宣传教育基地”,增强林业生态法治文化的辐射面。浙江试点开展林农法律援助行为,让林农随时随地得到“一站式、零距离”的林业法律服务。林业系统共有4个单位、6名个人获得全国“六五”普法先进称号。
   立法是林业法治建设的基础,执法是法治实施的手段,监督是公正执法的手段,普法是营造良好法治环境的关键,在全面推进林业法治建设进程中,国家林业局做到了同步推进科学立法、严格执法、强化监督、全民守法。
  
  北京
  创新教育
  开展“法律六进”
   北京市以“机关、乡村、社区、学校、企业、单位”为六进重点区域,以领导干部、公务员、森林公安、林业职工、青少年、企事业经营管理人员和林农等为重点对象,开展林业法制宣传教育工作。
   创新宣教方法,在编印资料、板报、墙报、宣传栏、挂图等传统方式的基础上,充分运用电视、广播、报刊、网络、宣传车、标语、专栏、法规咨询、专题宣讲等宣传媒体和宣传形式,在“3·12”植树节、“爱鸟周”、“12·4”法制宣传日、森林防火重要时段,面向社会,面向群众,大力宣传林业法律法规和方针政策,提高林业法律法规知识在全市公民中的普及率、知晓率。
 
 黑龙江
  实施“一督查
  两建立三整顿”
  “一督查”即开展行政执法层级监督检查。抽调市、县林业局和东北林业大学法律骨干、专家,对各市(地)、相关县(市、区)林业部门进行10项内容的执法监督检查。“两建立”即建立林业法治各项管理制度、建立林业法律专家库和普法讲师团。按照《法治政府建设实施纲要》要求,完成了18项制度的制定工作,经论证后将装订成册正式印发。组建林业法律专家库和普法讲师团,吸收省政府法制办、检察院、法院、省内高校法学院人员、知名律师和厅内专业人员参加。“三整顿”,即整顿全省林业行政执法证件,整顿县、市林业部门委托执法行为,整顿省厅行政执法委托管理。
  
山西
  立法强化保护优先
   山西省林业厅针对山西缺林少绿、生态脆弱的现状,本着保护优先的原则,先后制定出台了《山西省森林公园条例》《山西省永久性生态公益林保护条例》。《山西省森林公园条例》创新性地提出了省、市、县三级管理的森林公园管理体制,理顺了财政、权属关系,规定了城郊森林公园向公众免费开放,提高了人民群众在生态建设中的获得感和幸福感。《山西省永久性生态公益林保护条例》在全国尚属首例,划定5600万亩生态公益林地红线,依法确立了山西森林生态底线,把1/4国土面积划为永久保护范围,建立最严格的森林保护制度。
  
四川
  林业执法监督制度化
   为进一步创新执法监督方式,保障和监督林业行政机关依法履职尽责,四川省林业厅已完成“行政执法公示”“行政执法全过程记录”和“重大行政执法决定法制审核”3项制度的起草工作。依法修订了《四川省林业行政处罚裁量标准》,进一步规范全省林业行政处罚裁量行为,维护公民、法人和其他组织的合法权益
  
浙江
  深化改革
  “最多跑一次”
   浙江省努力创新深化“最多跑一次”改革。经省政府和国家林业局同意,印发了《浙江省林业厅关于公布浙江省应施检疫的森林植物及其产品名单的通知》,大幅缩减了不必要列入检疫的森林植物及其产品的范围,预计减少群众年办理植物检疫证20万份以上。印发实施《浙江省木材运输证核发管理规定》和《浙江省木材运输检查执法管理规定》,再次明确缩小运输证办理范围,竹材和木竹制半成品、成品无需办理运输证,方便了企业和群众。出台了《浙江省建设项目使用林地现状调查报告(表)编制规范》《浙江省建设项目使用林地调查单位和个人信用评价管理办法》,进一步优化林地审批流程,规范和精简了林地许可报批材料,加强了对中介机构的信用管理。
   
 
   
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