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甘肃省河西走廊生态补偿机制探索研究
  发布单位: 发布时间: 2017.09.26

甘肃省河西走廊是我国实施“一路一带”战略布局的重要通道,是建设西北地区生态屏障的关键地区。其生态环境保护的实施,生态补偿机制的建立及完善对保障国家生态安全具有重要的作用。目前河西走廊现有的生态补偿方式还处于“抑损”阶段,存在纵向转移支付资金有限、补偿标准整体较低、补偿机制尚未长效化和制度化等问题,严重影响其生态恢复与生态建设。本文围绕生态文明建设平台,探讨了适合河西走廊生态补偿机制的思路与措施:建立生态补偿试验区,尝试以自然保护区、流域和矿区等为空间单位,基于重大生态补偿工程,急需构建“造血式”的综合性生态补偿。此外,需要由政府引导,提供政策与资金支撑,联合科研机构,建立连续、动态的生态保护及生态补偿过程监测,实现生态环境信息资源互联共享,为甘肃省进一步开展生态文明建设提供科学依据。

生态环境是人类生存之本,自进入工业社会以来,由于人类对自然资源的过度开发利用、废弃物排放量急剧增长,导致全球生态环境问题日益突出,人们开始关注资源环境及生态系统的恢复与保护,生态补偿作为其中有效手段之一,受到各国政府及科学界的重视。生态补偿是以保护和可持续利用生态系统为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用政府和市场手段,以经济手段为主调节相关者利益关系的公共制度 [1, 2]。在美国,生态补偿又被称之为生态服务付费,其体系和框架相对完善,主要强调自愿协商以及利益主体的现实需求,同时对生态服务事后监控比较重视[4][4]英国政府则注重对协助其进行环境管理的农业生产人员,按照其投入及承受的损失进行补偿[5]

作为生态环境保护、 生态文明建设、 生态资源可持续开发与利用的重要举措,生态补偿已得到国内外社会各界的广泛重视。但是,我国西部落后地区的生态补偿主要以实物和现金补偿为主,补偿机制正处在摸索阶段,相对宽泛,针对事后监控及动态调控生态补偿方面还未涉及[4, 6]。此外,我国西部地区整体上存在生态退化与生态贫困问题交织,生态环境保护、恢复和重建与经济社会可持续发展矛盾突出,一些重要的生态功能区缺乏长期有效的保护机制,威胁着国家生态安全和区域可持续发展[3]

    一、建立和完善河西走廊生态补偿机制的重要性

河西走廊位于我国西北地区中心地带,包括石羊河、黑河和疏勒河三大内陆河流域,行政上分属酒泉、嘉峪关、张掖、金昌、武威五市,其中有4个少数民族县,是我国实施“一路一带”全球战略布局的重要地区以及“新丝绸之路经济带”建设的黄金通道,其间广布能源管线、交通干线、通信网络,独特的地理位置决定了其对保障国家生态安全、促进民族团结和经济社会发展 ,具有不可替代的重要作用。

河西走廊由南向北可分为南部祁连山地水源涵养林带、中部走廊平原区绿洲带和北部北山山地及荒漠带。南部祁连山水源涵养林面积近年来持续减少,中部绿洲虽然农田防护林网初步形成,但由于用水结构及地表水上下游分配不合理,地下水开采严重等问题,可利用水资源严重不足,存在人工或天然林草大面积死亡等生态环境问题。“三北防护林”建设虽然为河西走廊荒漠生态环境恢复和保护起到积极作用,但是水环境变差,可用水资源量减少、地下水位下降成为防护林建设的重要障碍[7, 8]。总体而言河西走廊虽然资源相对丰富,区位优势明显,但是生态环境脆弱、基础设施薄弱、产业竞争力薄弱、同时贫困问题突出。河西走廊的生态环境保护、生态产业发展以及生态补偿机制的建立和完善有利于西北地区生态屏障的构建、事关经济社会可持续发展、更应该是国家实施“一带一路”战略举措之一。

    二、河西走廊现有生态补偿机制不足之处

) 政策方面

各部门与行业之间缺乏平衡协调,具有生态补偿意义的补助资金分散管理,难以形成资金合力和提高资金使用效益,生态保护项目之间缺少有机整体的匹配衔接。由于没有形成系统完善的生态补偿机制和政策法规,很容易出现生态补偿不到位或生态补偿主客体之间相脱节的问题。此外,河西走廊现有的补偿方式还处于“抑损”阶段,补偿还仅仅是一种“输血”而非“造血”式的成本型补偿,也存在补偿项目交叉重复等现象,现有的生态补偿机制还未能从根本上增强区域生态保护能力,调动起群众生态保护的积极性[9]

) 财政转移支付方面

尽管河西走廊通过财政渠道纵向转移开展了生态补偿,主要有项目建设方式的退耕还林(草)、天然林保护工程、三北防护林等建设,但是到目前为止还没有形成长效化和制度化的机制,存在补偿数额不足、时间过短和补偿范围有限等现象,不能从根本上解决贫困地区面临的财政困难局面,导致大范围的生态环境保护、恢复和重建工作难度加大;此外,现行的纵向转移支付制度对当地生态补偿效率和优化资源配置方面很少顾及,横向转移支付的缺失也制约了转移支付整体功能的充分发挥[10]

)补偿标准方面

河西走廊生态补偿标准远低于实际需求,难易程度不同的水土流失治理费用每平方公里约在50万元~120万元之间,而“十一五”后期实施的国家水土保持重点项目中,中央财政补助每平方公里仅平均只占实际需求的40%左右。生态补偿标准也没有体现出区域差别,缺乏分类差异化管理,没有综合考虑生态效益和经营成本,比如由于生态区位不同,生态保护的经营投入必然不一样,天然林和人工林经营投入差异较大,但是执行的补偿标准却没有体现出差异性。其次由于物价上涨,已有的生态补偿标准难以有效弥补生态保护者或经营者付出的经济代价,个人经济利益需求与社会生态效益需求之间的矛盾日益突出 [11]

    三、建立适合河西走廊生态补偿机制的思路

)综合补偿

河西走廊目前的生态补偿实践大多属于“抑损”和“功能型”补偿,仅从单个项目的角度出发来设定和实施,项目之间没有形成有机的,整体性的衔接匹配。随着国家层面的主体功能区划分与实施,生态环境因素对经济社会发展的作用和影响更为突出,生态补偿所能涉及的范围、社会群体和层面更为广泛,必然要求生态补偿首先要重视顶层设计,推进相关政策及项目的综合集成,将单一性的资源要素补偿转向综合性多方位的补偿。

)多样化补偿

河西走廊目前的生态补偿主要是现金补偿和实物补偿,尽管有利于退耕还林还草工程的顺利实施,但是这种补偿方式缺少后续发展能力,导致后期被补偿者收入来源逐渐减少的机率增大,甚至出现难以维持基本生活的状况。因此,应该在这种“抑损”式补偿之外开展采取其他诸如智力和技术等多样化补偿方式。

)“因地制宜”补偿

河西走廊的生态补偿政策和资金更多的是以具体工程和项目为载体,这种方式有利于专款专用、集中解决具体问题,但也存在不能根据自然禀赋、区位因素而因地制宜地开展生态恢复和重建工作。未来生态补偿应通过经济、行政和法律等手段,更多地与经济转型和居民脱贫致富相结合,发展优势特色产业,调整产业结构和居民收入结构,实现生态环境改善和当地经济社会发展双赢。

)市场调节补偿

生态建设的实质是提供公共产品,费用支出由政府来承担,但是另一方面生态建设的成果又是生态资本,可以通过市场机制来筹集资金[12]。因此,生态补偿主体不应该由政府独自承担,应该探索挖掘不同的补偿主体,引入市场机制,多方面筹措资金,服务于改善生态环境和保持经济社会可持续发展目的。

)结合生态扶贫

导致贫困的原因复杂多样,相当一部分贫困地区所面临的问题除了脱贫,还有如何保护和恢复生态环境。从这个角度看,河西走廊生态补偿式扶贫应该被确立为区域可持续发展的重要模式之一,加快扶贫模式进入从救济向开发、“输血”向“造血”式的转变过程,这对于当地扶贫解困是行之有效的手段和途径 [13]

)动态式补偿

现行生态补偿政策还基本停留在“就事论事”和一事一补上,其稳定性、可预见性和持续性相对较差,缺少规范化和制度化的运行机制。从推动生态补偿改革的角度来说,应该建立生态监测、评估、预警体系,提升生态补偿的科学性、实时性和综合性,加强环保部门职责,适时对生态系统做出科学的评估,从而调整补偿措施,从根本上解决当地生态贫困的问题,加速区域经济发展。

    4.建立和完善生态环境补偿机制的措施

) 建立生态补偿试验区

加强河西走廊生态环境保护、恢复与建设,需要重点突出河西走廊的生态功能,建立大范围的生态补偿试验区,完善生态补偿长效投入机制。开展以上工作,除了运用政策倾斜、财政补贴、项目实施、税费改革等手段,还需进一步完善法定投资渠道、多方筹措资金,加大财政转移支付力度,最终实现人地关系和谐发展,经济社会可持续发展,从根本上转变贫困地区对自然资源的过度掠夺式开发,最大程度地减少人类活动对生态环境产生的影响。 

)自然保护区生态补偿

河西走廊主要的自然保护区基础设施薄弱,管理还停留在简单的看护水平上,虽然生态系统保护还需要管护者和当地居民出让其部分权利,但是投入经费却不足、导致生态补偿客体积极性受挫,严重影响了自然保护区功能和效益的发挥。建立自然保护区生态补偿试点的途径:首先由国家、省拨付自然保护区补偿基金;其次对于受益对象可以确定的,采取行政事业性收费的形式,直接向受益者收取补偿费。第三利用各种渠道筹措的资金,进一步扩展自然保护区建设和扩展补偿范围,包括基础设施,管护设施,科研和监测设备等建设项目。

) 流域生态补偿

流域生态补偿的主体主要包括水资源受益群体,包括生产、生活用水,还包括存在污水排放等行为的水环境破坏者,受偿者主要包括为流域水环境改善而投入大量的人力、物力和财力,牺牲自我利益的一方,受益者应负有补偿责任。补偿途径:一是政策补偿,各级政府要制定一系列创新政策,促进、发展和筹集资金,受补偿者在权限范围内,享有政策制定的优先权和优惠待遇;二、流域异地开发,将上游水源涵养区、生态环境脆弱区、自然保护区等重点生态保护区域的企业转移到环境容量相对较大的下游地区定向异地开发,所取得的利税按一定比例返回原地区,专项用于支持其生态环境治理、保护和建设,上下游之间收益共享。

)矿产资源区生态补偿

矿产资源的开发和利用,一方面推动了经济社会快速发展,另外一方面却对生态环境产生了严重的负面影响,如何协调矿区经济发展与生态环境保护的关系,是一项艰巨的任务。目前,河西地区矿区生态恢复主要依靠执行标准偏低的矿山地质环境恢复治理保证金,可谓是杯水车薪。补偿途径:政府通过相关的法律、法规及政策,严格执行矿山地质环境恢复治理保证金制度,建立后续的生态修复责任监控体系,保证补偿资金来源并补偿到位。此外可以尝试推广由企业控制下的矿区生态恢复治理基金,谁治理谁受益,增加矿山生态恢复的灵活性、实效性以及资金来源渠道。

)重大生态工程补偿

河西走廊重大生态工程主要有天然林保护工程、三北防护林体系工程、退耕还林工程、野生动植物保护与自然保护区建设等工程,,通过大规模补偿政策解决生态保护与恢复的问题的需求,基本上是针对国家重大生态问题和重点区域而设置。补偿途径:一是强调行政行为的交易方式,如早期的三北防护林建设工程,行政命令和管理特点鲜明,并且取得了较好的效果;二是强调经济激励的交易方式,鼓励私人对生态资源的承包建设,开发小规模生态建设项目,充分利用荒山、荒坡、荒湖和荒滩资源。

)生态扶贫补偿

要改善河西走廊生态环境,并实现稳定脱贫的最佳结合就是生态扶贫。补偿途径:一是生态移民补偿,政府统筹管理生态移民就业、培训和社会保障工作,并建立责任追究制度。二是针对贫困劳动力素质低、缺乏就业技能而转移困难的现实,加强就业培训和指导。三是以科技为支撑、特色优势产业发展为核心、龙头企业为主要平台增强贫困人口“造血”功能和提高自我发展能力。

)动态生态补偿

 “一刀切”式的均衡化补偿长期来看不利于从根本上调动大家保护生态环境的积极性。要解决贡献多少和补偿多少科学挂钩的问题,真正发挥生态补偿的激励作用,尽快建立常态化的生态补偿评估和监测机构是比较好的途径,只有科学量化生态效益贡献度,做到生态补偿“可测度、可描述、可计量、有依据”,才能激发社会积极性。建设途径:由政府引导,提供政策与资金支撑,强化部门合作机制,联合科研机构,建立生态系统监测站点和生态补偿监测机构,开展过程性监测,运用遥感和地理信息等手段,完善数据库和信息查询系统,实现生态环境信息资源互联共享。

(甘肃省治沙研究所     杨雪梅  尚雯   兰州大学资源环境学院  王倩    王鑫 

 

 

   
 
   
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